A titulação dos territórios quilombolas: uma breve leitura dos oito anos de governo Lula

OBS.: Este artigo é parte integrante do Relatório Direitos Humanos 2010 da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos, hospedado no sítio eletrônico: http://www.social.org.br/.

Roberto Rainha* e Danilo Serejo Lopes**

Meu avô preto de Angola me ensinava a cantoria

Foi herança de um passado quando fez a travessia

Na bagagem a esperança consciência e valentia

Capoeira quilombola derrubava e não caía

(Osvaldinho da Cuíca: Ditado Antigo)

Anunciada a promulgação da Constituição Federal em 05 de outubro de 1988, enquanto Ulisses Guimarães discursava e a denominava “Constituição Cidadã”, os quilombolas e mais otimistas festejavam a novidade lida no artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) (1). Festejavam, vislumbrando uma política efetiva voltada para suas demandas e que, após 100 (cem) anos passados da abolição formal da escravidão, os considerasse como sujeitos de direitos iguais aos de outros segmentos da sociedade, mas também com direitos mais, diferenciados, em especial, o direito de receber do Estado o merecido título de propriedade sobre os territórios por eles ocupados.

Silenciados os aplausos à iniciativa dos constituintes, os anos seguintes foram de muitas cobranças e pressões por parte dos militantes e defensores reivindicantes da regulamentação e efetivação concreta do contido naquele dispositivo constituinte de direitos, tudo porque, a titulação dos territórios aquilombados parecia cada vez mais distante de ser encarada como pauta de política prioritária e coerente a ser concretizada pelo Poder Público.

Sob o manto da mesma Constituição passaram os Governos de Jose Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, compreendendo um período de 14 (quatorze) anos em que os quilombolas vivenciaram a edição de portarias e decretos que além de não contribuírem para o avanço das titulações dos territórios tradicionais, quiseram fazer prevalecer conceito reducionista da própria condição quilombola.

Superados esses Governos e assumindo a Presidência da República o então Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, esperava-se, como apresentava o alvissareiro momento, a retomada institucional da efetivação do artigo 68 do ADCT, identificando, regularizando e titulando os territórios, pari passu com a implementação de políticas públicas voltadas a atender os direitos sociais básicos e fundamentais das comunidades quilombolas há tempo esperados.

De inicio, fruto de diálogo com a sociedade civil, nasce, em 20 de novembro de 2003, o Decreto nº 4887, outorgando competência ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e ao INCRA para o procedimento administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias(2).

O Decreto citado trouxe consigo muitas das reivindicações feitas pelo movimento quilombola, sendo considerado um avanço em relação as normas editadas nos Governos que antecederam o Presidente Lula, máxime porque, espelhado nos entendimentos da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho sobre povos indígenas e tribais – OIT, confirmou a idéia de que conferir títulos definitivos das propriedades ocupadas pelos remanescentes de quilombos ultrapassa a simples regularização do local de moradia onde esteja situada a comunidade.

Mais, estruturou-se na definição de territorialidade negra ou de território tradicionalmente ocupado, extinguindo a correlação com tempo imemorial, fazendo, assim, menção ao tradicional modo de uso da terra, de acordo com os costumes e as tradições de cada grupo ou comunidade étnica, consoante o que vinha sendo debatido pela comunidade nacional e internacional no âmbito da proteção dos direitos dos povos tradicionais.

Confirmou, ainda, que o auto-reconhecimento dos membros da comunidade enquanto quilombolas deveria ser o critério fundamental para iniciar o processo de titulação definitiva do território.

Não obstante, por seu caráter inovador e polêmico, o Decreto 4887/03 passou a contrariar políticos e empresários contrários aos direitos quilombolas, o que fez difícil a trajetória de sua aplicação, mantendo descontínuas as ações governamentais na direção da efetividade de seus próprios artigos e, sobretudo, do artigo 68 do ADCT que lhe dá sustentação constitucional.

A desconfiança e descontentamento dos quilombolas para com a política de titulação apresentada pelo INCRA não tardou, iniciando com a inação do Órgão que, pelo Decreto 4887/03, deveria, dentro de 60 dias contados de sua publicação, editar regulamento para os procedimentos administrativos de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação dos territórios ocupados pelos quilombolas, só o fazendo 04 meses após, em 24 de março de 2004.

Destarte, o corpo técnico do INCRA alegava não poder agir na ausência de uma instrução normativa. Diante do reclamo funcional foi editada então, em 24 de março de 2004, a Instrução Normativa (IN) nº 16(3). Esta IN nº 16 não trouxe grandes inovações quanto à operacionalidade das normas do Decreto e muito menos significou avanço nos processos de titulação, pois, segundo entendimento dos técnicos do INCRA, ela precisava ser reavaliada e substituída para evitar eventuais demandas jurídicas no âmbito do Poder Judiciário.

O impasse político-burocrático dentro MDA/INCRA, compactuou para que fazendeiros se organizem criando fortes frentes para deixar ainda mais lento o processo de titulação, abrindo flanco para o Partido da Frente Liberal (PFL), atual Democratas (DEM), protocolar no Supremo Tribunal Federal (STF) Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), tombada sob o nº 3239/04 a qual foi distribuída ao Ministro Cezar Peluso (hoje Presidente daquela Corte), almejando sustar os efeitos do Decreto 4.887/2003. Sublinhe-se que referida ação pende de julgamento até os dias atuais, deixando os quilombolas em estado de apreensão, desgaste e insegurança jurídica.

Pois bem, terminado o primeiro ano de experiência do Decreto 4887/2003, avaliações revelaram que as bem intencionadas iniciativas governamentais não foram além do campo intencional das expectativas irrealizadas.

No ano de 2005, diante das lacunas que o próprio regulamento não apresentava resposta, a exemplo do tratamento a ser dado aos casos de sobreposição de títulos de  propriedade válidos em território quilombola, a IN nº16 é revogada pelo INCRA, sendo substituída pela Instrução Normativa de nº 20(4). Esta, por sua vez, no lugar de deslanchar os trabalhos dos técnicos do INCRA, permitiu contribuir para a morosidade dos processos de titulação, ao exigir, para tanto, anterior elaboração de um Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), incluindo estudo dos aspectos antropológicos para a identificação do território a ser titulado.

A indignação das lideranças quilombolas contra a IN nº 20 assentou-se, entre outras coisas, no fato de que dita exigência não fazia parte do corpo do Decreto 4.887/2003 e, além do que, como a quantidade de procedimentos instaurados era infinitamente superior a quantidade de antropólogos contratados pelo INCRA, inúmeros procedimentos ficariam, como de fato ficaram, paralisados, na espera pela elaboração do exigido relatório antropológico.

Pese a nova IN nº 20 trazer como um de seus fundamentos a Convenção 169 da OIT, ainda assim, eram visíveis os encraves por parte do INCRA que parecia ignorar a auto-identificação dos remanescentes de quilombos do território quilombola subscritos pelas comunidades étnicas interessadas, conforme lhes garante a Convenção 169 da OIT. Todo esse imbróglio normativo permitiu que no período entre 2003 e 2007, o Governo Lula – já reeleito – conferisse somente a titulação de 06 territórios quilombolas.

Na base populacional dos quilombos, as mudanças normativas e a pífia política de titulação além de propiciar a intensificação dos conflitos, ampliava os espaços dos parlamentares da banca ruralista possibilitando-os novamente elaborarem mais medidas contra os dispositivos legais garantidores dos direitos quilombolas. Provam isto o Projeto de Decreto Legislativo (PDL) nº 44/2007 e o Projeto de Lei (PL) nº 3654/08, ambos apresentados à Câmara Federal pelo Deputado Valdir Colatto (PMDB/SC). Hoje arquivados graças a articulada mobilização da sociedade civil, aquele visava fulminar o Decreto 4.887/2003 e este, dar nova regulamentação ao artigo 68 do ADCT.

Gize-se ainda que a timidez governamental com a política de titulação dos territórios possibilitou que os ataques ao Decreto 4887/2003 fossem assumidos também pela grande mídia nacional, que, de mãos dadas com a bancada ruralista encampou verdadeira campanha antiquilombola, em defesa dos interesses do agronegócio, do latifúndio e das multinacionais.

Por parte da mídia, foram veiculadas matérias escritas e televisivas contra o Governo Federal acusando-o de reconhecer comunidades como quilombolas sem critérios e extrapolar o direito previsto no artigo 68 do ADCT. Registros confirmam 68 matérias em telejornais, revistas e jornais de grande circulação (5), tendo à frente a principal rede de televisão brasileira, a Rede Globo, infatigável combatente do critério da auto-identidade quilombola. A campanha ofensiva buscou, particularmente, descaracterizar a noção de identidade quilombola, com acusações de que as declarações de auto-reconhecimento, recebidas, registradas e publicadas pela Fundação Cultural Palmares, em alguns casos, foram falsificadas.

Foram vítimas da grande imprensa brasileira as seguintes comunidades quilombolas: São Francisco do Paraguaçu/BA; Marambaia e Pedra do Sal/RJ; Santo Antônio do Guaporé/SP e Invernada dos Negros/SC.

O Governo brasileiro, por seu turno, rendendo-se às incisivas pressões dos parlamentares e da campanha midiática, preferiu retroceder nos direitos quilombolas, alimentando ainda mais os impasses no tocante às titulações, ao tempo em que, a Fundação Cultural Palmares, decidiu suspender as emissões das certidões de auto-reconhecimento das comunidades de quilombos por todo o Brasil, deliberando pela criação de dois grupos de trabalho, sendo um com a missão de rever os processos de certificação e a tramitação dos procedimentos de regularização fundiária do INCRA (Portaria 57, de 6 de julho de 2007), e outro para apresentar resposta à Sindicância Administrativa originada pelas denúncias da imprensa, em especial as referentes à certificação da comunidade quilombola de São Francisco do Paraguaçu/BA (Portaria 58, de 10 de julho de 2007), acenando para a sociedade que a campanha antiquilombola atingira seus propósitos.

Assediada pelas tentativas de fustigação do Decreto 4887/2003, a Presidência da República, por meio da Advocacia Geral da União (AGU), mobilizou-se para alterar a IN nº 20, sob o pretexto de que estavam em referida instrução normativa as falhas denunciadas e, por isso, a seu ver, alterando-a, preservaria o Decreto presidencial. Para a alteração da IN nº 20, os quilombolas já apropriados de seus direitos, exigiram fossem consultados em respeito aos ditames da Convenção 169 da OIT.

Após uma primeira camuflada tentativa, uma segunda e conturbada consulta foi realizada com a presença de não mais 300 quilombolas. Ao final da suposta consulta, os pontos divergentes que os quilombolas destacaram foram debatidos e anotados, porém desacatados pelos representantes da AGU, deixando aos quilombolas a conclusão de que foram convocados, apenas e tão somente, para ouvirem que o Governo iria mudar a normativa, sem poderem ter inserção ou influência no procedimento. Resultado: a consulta significou retrocesso no reconhecimento dos direitos dos quilombolas, afronta aos artigos 215 e 216 da Constituição Federal, ao artigo 68 do ADCT da Constituição Federal e à Convenção 169 da OIT(6).

Mesmo assim, no dia 29 de setembro de 2008, foi publicada no órgão oficial a nova Instrução Normativa de nº 49(7). Em contraposição ao seu teor, entidades quilombolas lançaram carta de repúdio denunciando a ineficiência metodológica da consulta, que não permitiu pudessem, em tempo suficiente, formular seus questionamentos; a falta de acordo ou de consentimento quanto à alteração da maioria dos pontos discutidos e o retrocesso quanto ao conceito de território e auto-identificação quilombola(8).

Publicada IN nº 49, o ano de sua edição, 2008, encerrou deixando em situação de desolação os moradores das mais de 5.000 comunidades quilombolas espalhadas pelo território nacional, vez que assistiram chegar o ano de 2009 sem que o Governo Federal efetivasse a entrega de um título sequer, sob infundada alegação de que as contestações judiciais teriam sido a principal causa da morosidade dos processos de titulações. Passado o tempo, a referida IN nº49, sem consulta alguma, foi revogada pela IN nº56/09, que por sua vez, foi revogada pela IN n° 57/09, que até hoje está em vigor, amanhã não se sabe.

Somam-se 05 (cinco) Instruções Normativas editadas pelo INCRA com idêntica finalidade. Uma sucedendo a outra, engessando o processo de titulação, tornando-o mais e mais complexo, moroso e burocrático, trazendo exigências que nem o próprio Decreto 4887/03 (norma superior) as trouxe.

Recentes dados divulgados pelo INCRA revelam que o Governo Lula chega ao seu último ano de mandato emitindo apenas 11 (9) títulos às comunidades quilombolas, o que vem denunciar que o próprio Órgão tem cada vez mais descumprido sua meta, haja vista que até final de 2010 a promessa é de 57 titulações (10). O número divulgado é muito ínfimo ante a existência de mais de 3000 comunidades em 24 estados brasileiros e ainda é inexpressivo, se considerarmos que no mesmo período (2003-2010), o Estado do Pará emitiu 26 títulos de terras quilombolas, o Maranhão 19, o Piauí 05 e o de São Paulo 03 títulos(11).

Quanto ao aspecto do desempenho financeiro, pesquisa do Instituo de Estudos Socioeconômico (INESC), publicada em julho de 2010(12), abaixo copilada, revela que as ações destinadas aos processos de titulações dos territórios quilombolas entre os anos de 2003 e 2010 sempre estiveram em baixa.

Conforme resultados obtidos por citado Instituto, o Programa Brasil Quilombola (PBQ) criado pelo Decreto nº 6261/2007, que prevê a Agenda Social Quilombola (ASQ), representou o principal programa social do Governo Lula para os quilombolas, envolvendo ampla maioria de seus Ministérios(13), mas que do valor a ele destinado, por exemplo, em 2008 e 2009, o total gasto não atingiu a marca dos 24%, repetindo resultado semelhante de anos anteriores(14).

Pesou nessa baixa performance financeira do Programa o desempenho do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), que alcançaram utilizar somente 13,26% do recurso autorizado em 2008 e 15,02% do autorizado em 2009.

A principal ação que pesou nesse resultado foi a de “indenizações aos ocupantes das terras demarcadas e tituladas aos remanescentes de quilombos”. Dos cerca de R$ 33,672 milhões orçados em 2008, nada foi utilizado, retornando para o Tesouro Nacional o valor integral. Em 2009, dos R$ 28,3 milhões autorizados pelo Congresso Nacional, foram empregados somente 6,52%.

Ainda segundo o INESC, na ação de reconhecimento, demarcação e titulação de áreas remanescentes de quilombo, foram utilizados em 2008 cerca de 55,73%, de um total autorizado de R$ 7,4 milhões. No ano seguinte, em 2009, foram gastos apenas 33,46%, de um orçamento de R$ 10,287 milhões. Para se ter uma idéia do que deixou de ser investido, somente em 2009 o montante foi de R$ 6,8 milhões.

Finda assim o mandato do Governo Lula que apesar de sua origem operária, símbolo das massivas greves sindicais e em que pese reconhecer alguns avanços que o diferenciou de seus antecessores, permitiu frustrar as expectativas dos quilombos e demais entidades da sociedade civil afeta ao tema que acreditaram e tiveram esperanças de que nos seus 08 (oito) anos de exercício presidencial a política e resultados para os quilombolas poderiam ser melhores e ir além de algumas medidas assistenciais de cunho meramente apaziguador, como freio e tapaolho daqueles que precisam ir e enxergar à frente.

Nesse sentido, a ausência de uma política governamental de promoção efetiva da titularização dos quilombos foi e tem sido a principal causa dos despejos violentos, da insegurança jurídica, dos deslocamentos forçados, das ameaças, das agressões físicas e  psicológicas, das prisões arbitrárias e processos criminais direcionados aos quilombolas que se mobilizam para terem garantido sobrevivência e permanência no território historicamente utilizado por seus ancestrais.

A não titularização dos territórios quilombolas continua promovendo a falta de saneamento básico e de acesso a outras políticas públicas, ocasionando insegurança nas comunidades, jogando-as em situações de vulnerabilidade quanto à alimentação, moradia, saúde, educação, trabalho, transporte, etc., ou seja, à margem das garantias constitucionais e dos direitos humanos fundamentais.

A precariedade na concretização do direito ao território, nesse processo lento e árduo de titulação, não deixa ao povo quilombola outra alternativa a não ser, organizados em movimento, continuarem insurgindo-se, com o que manterão sempre acesa a chama da almejada liberdade num próximo Governo cujo lema é “seguir mudando”, sem contudo, se iludirem, pois são cientes que outros impasses ainda estão por vir.

1. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos.

2. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/D4887.htm >. Acesso em: 05 out.2010.

3. Regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

4. Regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que tratam o Art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 e o Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003.

5. Disponível em: <http://www.cpisp.org.br/htm/leis/legislacao_federal.aspx?LinkID=53>. Acesso em: 05 out. 2010.

6. Para saber mais sobre a mencionada consulta que originou a IN nº 49 e seus reflexos, leia:

MULLER, Cintia Beatriz. A Construção do Consenso e a Consulta aos Povos Quilombolas no Brasil, Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho. In: Relatório de Direitos Humanos Brasil 2008, p. 111-120.

JESUS, Jhonny Martins de. [et all]. Governo Federal entrega quilombolas aos leões. In: Relatório de Direitos Humanos Brasil 2008, p. 121-124.

CHASIN, Ana Carolina e PERUTTI, Daniela Carolina. Os retrocessos trazidos pela Instrução Normativa do Incra n.º 49/2008 na garantia dos direitos das Comunidades Quilombolas, 2009. In: http://www.cpisp.org.br/acoes/html/artigos.aspx.

7. Regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que tratam o Art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 e o Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003.

8. Disponível em: <http://www.conaq.org.br/noticia_interna.php?notId=927>. Acesso em: 05 de out. 2010.

9. http://www.incra.gov.br/portal/arquivos/institucional/quilombolas/titulos_expedidos.pdf, acessado em 08 out.2010.

10. http://www.incra.gov.br/portal/index.php? option=com_content&view=article&id=12601:incra-estabelece-metade-titular-53-comunidades-quilombolas-ate-2010&catid=289:destaques-randomicos&Itemid=303, acessado em 08 out. 2010.

11. http://www.cpisp.org.br/upload/editor/file/TerrasQuilombolasBalanco2009.pdf, Acesso em 05 out. 2010.

12. INESC – NOTA TÉCNICA Nº 168: Orçamento Quilombola 2008–2010 e a maquiagem na titulação, julho de 2010. In: http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/notas-tecnicas/NT.%20168%20-%20Orcamento%20Quilombola.pdf, acessado em 07 out. 2010.

13. O Programa Brasil Quilombola, criado em 2004, é coordenado pela Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir), ligada à Presidência da República. Tem como finalidade a coordenação das ações governamentais para as comunidades remanescentes de quilombos, com ênfase na participação da sociedade civil. Suas ações são executadas por 23 órgãos da administração federal além de empresas e organizações sociais.

14. Sobre o desempenho da política do Governo Lula para com o tema quilombola, ver também:

INESC. Nota Técnica nº 126: Orçamento Quilombola: governo federal orça, mas não gasta,

julho de 2007. In: http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/notas-tecnicas/

NT.%20126%20%20-%20Politica%20Ambiental%20Quilombolas.pdf

INESC. Nota Técnica n° 139: ORÇAMENTO QUILOMBOLA: entre o previsto e o gasto, março 2008. In: http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/notas-tecnicas/NT.%20139%20-%20QUILOMBOLA.pdf

* ROBERTO RAINHA é advogado da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos, Pós-graduado em Direitos Humanos pela Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo.

** DANILO SEREJO LOPES é quilombola de Alcântara/MA, graduando em Direito, 7º Período, Universidade Federal de Goiás e Pesquisador do Projeto Nova Cartografia Social da Amazônia PNCSA.

EcoDebate, 17/12/2010


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