O acordo no desastre da Vale S.A. em Brumadinho e a necessidade de governança para os conflitos
O acordo no desastre da Vale S.A. em Brumadinho e a necessidade de governança para os conflitos
Leonardo Pereira Rezende1
Este artigo faz uma reflexão sobre o recente acordo conduzido pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais no desastre ambiental da Vale S.A. ocorrido em Brumadinho, no dia 25 de janeiro de 2019.
Com base na experiência em assessoria a pessoas afetadas por desastres ambientais, bem como em projetos de licenciamentos de barragens hidrelétricas e mineração por mais de 20 (vinte) anos, considero louvável a intervenção do Presidente do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, no intuito de realizar audiências para buscar a confecção de um acordo que possa pôr fim aos conflitos que surgem nas tragédia, como os gerados pela Vale S.A. em Brumadinho2. Em um desastre como este, a intervenção direta da alta corte do Poder Judiciário do Estado de Minas Gerais era sim, imprescindível, para buscar celeridade na criação de um consenso.
Há que se concordar, também, com o posicionamento do Dr. Sérgio Pessoa de Paula Castro, Advogado Geral do Estado de Minas Gerais, no artigo intitulado “A desjudicialização como valor fundamental da advocacia pública”3, onde trata da necessidade da advocacia, sobretudo a pública, buscar a criação de consensos em casos como o desastre da Vale S.A. em Brumadinho. Em recente artigo por mim publicado na Revista da Advocacia Pública Federal4, defendi a necessidade urgente que o Poder Público implemente, de forma rápida e integral, os métodos de autocomposição de conflitos previstos no CPC e na Lei nº 13.140/2015, para que estes sejam resolvidos de forma mais eficiente.
Em vários casos que atuei como advogado de famílias atingidas por desastres ou empreendimentos, sempre busquei, quando possível, a celeridade da resolução dos conflitos mediante acordos coletivos5. Em vários casos, infelizmente, pude presenciar a ausência do poder estatal no intuito de buscar a solução dos problemas que decorrem de desastres ou empreendimentos. Nestes casos, a eternização dos conflitos e a demora da tramitação das ações judiciais interpostas foi a realidade que já é conhecida dos operadores do direito.
Analisando o acordo conduzido pela presidência do Tribunal de Justiça de Minas Gerais e, assinado no dia 04/02/2020 com a Vale S.A. e outras instituições, podemos verificar pontos positivos e negativos em alguns termos. Embora me posicione a favor da busca de consensos pelos métodos de autocomposição, sobretudo em casos de desastres, algumas questões do acordo são objeto de preocupação.
No que tange aos pontos positivos, sempre analisando na ótica das pessoas afetadas, cito algumas questões que entendo importantes. Primeiro, na cláusula 3.2 prevê que a reparação socioeconômica respeitará os modos de vidas locais e a autonomia das pessoas atingidas. Em um desastre como o da Vale S.A. em Brumadinho, que alterou radicalmente diversas realidades sociais, culturais e econômicas ao longo da bacia do rio Paraopeba, respeitar as realidades locais, suas características e costumes é fundamental. No mesmo sentido, garantir que as pessoas atingidas pelo desastre terão autonomia, significa dizer que, as propostas de reparação coletivas que surgirem, precisarão ser aprovadas pelas respectivas comissões de atingidos, já formadas ao longo da bacia do rio Paraopeba (dividida em 5 regiões). A previsão da centralidade das pessoas atingidas na cláusula 11.1.7 também é um excelente precedente para tratamento de desastres no Brasil. Isso deve ser interpretado no sentido que, o objetivo final do processo é a reparação do atingido e não a arrecadação de recursos.
No mesmo sentido, a cláusula 3.3 assegura a necessidade de prévia participação das pessoas atingidas, não só na concepção dos projetos, como também na execução, acompanhamento e avaliação dos projetos de reparação socioeconômica no anexo I.1 do acordo. Foi destinado a estes projetos, a quantia de R$3.000.000.000,00 (3 bilhões de reais). Se a cláusula 3.3 for seguida e os projetos visarem uma efetiva reativação econômica das comunidades afetadas, sobretudo para as populações mais vulneráveis, há chance de uma reparação integral ocorrer. Mais adiante, na cláusula 5.1, detalha-se que “serão realizados mediante participação das comunidades atingidas em cada território, as quais definirão os projetos de seu interesse, com apoio das Assessorias Técnicas Independentes. A forma de gestão dos recursos será apresentada ao juízo pelos Ministérios Públicos e a Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias a contar da homologação deste Acordo, assegurada participação das pessoas atingidas e a estrutura adequada, observado o teto do Anexo. 5.1.”
Ressalta-se que os pagamentos das indenizações individuais não estão abrangidos no acordo conforme alínea “b” da cláusula 4.3.
A previsão de R$ 4.400.000.000 (quatro bilhões e quatrocentos milhões de reais) no Anexo I.2, destinado ao pagamento do Programa de Transferência de Renda à população atingida (Pagamento Emergencial), constitui uma quantia razoável para uma medida que, por natureza, deve ser transitória. No entanto, questiona-se qual foi o critério utilizado para este valor e qual público se destinará esta quantia. Como ficarão os atingidos deste caso que ainda não recebem esta ajuda emergencial ou estão com os pagamentos bloqueados pela Vale S.A.? Qual a estimativa de duração deste programa? Importante se destacar, ainda, que a cláusula 5.2 prevê que as regras e critérios do uso deste recurso será proposta pelos compromitentes, sem garantia da previsão de participação das famílias atingidas. Vejamos:
“O detalhamento, monitoramento e fiscalização do Anexo I.2 serão elaborados de forma colegiada pelo MPMG, MPF e DPE e apresentados ao juízo no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias contados da homologação deste Acordo. As regras e critérios do novo programa de transferência de renda será proposta pelos Compromitentes e submetida ao juízo”.
Outro ponto interessante pode ser visto na cláusula 4.4.2.2, onde está prevista a contratação de uma pessoa jurídica para efetivar o cadastro emergencial e o respectivo pagamento. Assim, este programa transitório, mas extremamente importante, não ficará na responsabilidade do causador do desastre ou ligada a este, como infelizmente ocorreu no acordo firmado no desastre da Samarco6.
A cláusula 4.4.11. que previu a quantia de R$ 700.000.000,00 (setecentos milhões de reais) para contratação de estruturas de apoio, inclusive auditorias e assessorias técnicas independentes, também é um avanço. Assim, assegurou-se um valor bem razoável para uma atividade muito importante em processos de reparação decorrente de desastres: a assessoria técnica independente para as pessoas atingidas.
Previsão interessante é que os valores constantes do acordo das obrigações de pagar serão destinadas a um fundo, não tendo a Vale S.A. responsabilidade pela gestão.
Vale destacar, também, a previsão na cláusula 11.8 de que as divergências associadas ao acordo devem ser tratadas, primeiramente, com a tentativa de solução consensual e extrajudicial, evitando a judicialização.
As disposições do item 11.11 garante a consulta prévia, livre e informada de povos e comunidades tradicionais. Em seguida, garante-se na cláusula 11.11.1 que “Serão mantidos canais de diálogo e de interlocução entre as pessoas atingidas, os compromitentes, a Vale e a sociedade, nas formas institucionais existentes.” Em processos de reparação decorrente de desastres, a existência obrigatória de canais de diálogo entre atingidos e demais atores, é fundamental, embora, no acordo, não haja detalhamento de como isso será implementado.
Embora os avanços acima possam ser citados, merece reflexão alguns itens que passo a destacar. Em resumo, a maior preocupação com o acordo é a ausência de um sistema de governança para tratar das indenizações individuais das pessoas atingidas. Isso fica claro na redação das cláusulas 3.5, 3.5.1 e 3.6 abaixo transcritas:
“3.5. Fica ratificado o Termo de Compromisso (TC) firmado entre a Vale e a Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, em 05 de abril de 2019.
3.5.1. É uma faculdade das vítimas e atingidos a escolha do procedimento extrajudicial, previsto no TC citado no item 3.5, cuja existência não impede a utilização dos meios judiciais, com a produção de todos os meios de provas admitidos.
3.6. Os danos individuais e os individuais homogêneos de natureza divisível não estão alcançados por este Acordo.”
A ausência da previsão de um sistema de governança para tratar destes casos pode ser um fator de aumento e eternização de conflitos nos territórios afetados. Preocupação maior ainda será para as pessoas mais vulneráveis que, nestes casos, dificilmente conseguem acessar o Poder Judiciário para trilhar o caminho padrão de reparação, que é a ação judicial.
Uma outra crítica ao acordo é, também, não se prever um sistema de governança para definição dos projetos de demandas das comunidades. O fato de, já no acordo, preverem que R$1.000.000.000,00 (um bilhão de reais) será reservada a projetos de crédito e microcrédito para as pessoas atingidas merece reflexão. Vejamos as cláusulas citadas:
“4.4. O valor a que se refere o item 4.2 será aplicado da seguinte forma:
4.4.1. A quantia de R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais) será destinada ao custeio e operacionalização dos Projetos de Demandas das Comunidades Atingidas constantes do Anexo I.1. Trata-se de obrigação de pagar da Vale, cuja quitação ocorrerá, nos termos do capítulo 8 deste Acordo, mediante a liberação do valor das quantias depositadas judicialmente.
4.4.1.1. Dos valores previstos neste anexo, a quantia mínima de R$1.000.000.000,00 (um bilhão de reais) será reservada a projetos de crédito e microcrédito para as pessoas atingidas.”
Quem definiu este valor? Se há autonomia dos atingidos, por que as partes compromitentes do acordo entendem que podem definir estes valores para as famílias atingidas? Será que estas desejam mesmo receber crédito? Como isso será feito? Será uma medida adequada para os diversos territórios impactados? Assim, entendo que esta prévia definição de valores no acordo viola a cláusula 3.3, que assegura a necessidade de prévia participação das pessoas atingidas na concepção dos projetos de reparação socioeconômica no anexo I.1.
Essa definição antecipada de valores contraria, também, o procedimento previsto no item 5.1 do acordo que regulamenta, mesmo que de forma concisa, a participação dos atingidos nesse processo de definição de projetos. Vejamos:
“5.1 O detalhamento, monitoramento e fiscalização dos Projetos indicados no Anexo I.1, obrigação de pagar da Vale, serão realizados mediante participação das comunidades atingidas em cada território, as quais definirão os projetos de seu interesse, com apoio das Assessorias Técnicas Independentes. A forma de gestão dos recursos será apresentada ao juízo pelos Ministérios Públicos e a Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias a contar da homologação deste Acordo, assegurada participação das pessoas atingidas e a estrutura adequada, observado o teto do Anexo.”
Neste mesmo sentido, igualmente se critica o fato de não se definir no acordo, como será o Programa de Transferência de Renda à população atingida constante do anexo I.2. Em seu texto, afirma-se que estes valores serão repassados para os atingidos “conforme critérios a serem definidos”. Novamente, a ausência de uma prévia definição de governança é motivo de preocupação. Embora a cláusula 5.2 estabeleça que “o detalhamento, monitoramento e fiscalização do Anexo I.2 serão elaborados de forma colegiada pelo MPMG, MPF e DPE e apresentados ao juízo no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias contados da homologação deste Acordo” para deliberação do juízo competente, preocupa o prazo exíguo para que a consulta às comunidades afetadas ocorra, respeitando-se sempre a autonomia destas como consta no pacto.
Essa definição de participação dos atingidos sem definição de um sistema de governança é outra crítica à cláusula 5.3 do acordo, abaixo transcrita:
“5.3 O detalhamento dos Projetos indicados nos Anexos I.3 e I.4, será realizado pela Vale observado processo de consulta para fins de priorização.
5.3.1 Os compromitentes, de forma colegiada, realizarão procedimento de consulta para fins de priorização junto às pessoas atingidas, devendo esclarecer o conteúdo dos projetos, teto financeiro, inclusive informando sobre a possibilidade de que nem todos os projetos sejam implementados. A decisão final quanto aos projetos a serem
implementados caberá aos compromitentes.”
Nos projetos deste anexo (I.3), percebe-se haver uma precedente definição de governança para escolha dos projetos. Embora tenha a consulta aos atingidos, a decisão final caberá aos compromitentes do acordo. Neste caso, a participação dos atingidos não tem poder deliberativo. Inclusive a cláusula 11.3 já prevê como ocorrerá a decisão entre os compromitentes, senão, vejamos:
“11.3 As decisões colegiadas dos compromitentes referidas neste termo serão adotadas por maioria e obrigarão a todos os compromitentes.”
Todas as críticas e reflexões acima citadas são no sentido de alertar os compromitentes do acordo, a fim de se evitar futuros conflitos e judicializações. E essas, infelizmente, já estão ocorrendo, pois já há em tramitação, no Supremo Tribunal Federal, uma ação (Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental7) interposta pela Associação Nacional dos Atingidos por Barragens (Anab) e pelo o Movimento pela Soberania Popular na Mineração (MAM), juntamente com o Psol e o PT, que visa garantir aos atingidos pelos desastre da Vale S.A. em Brumadinho, uma participação “prévia, livre e informada”8. Na ação há os seguintes pedidos liminares:
“a) A cassação da homologação do acordo para que seja viabilizada, previamente à sua assinatura, a implementação dos procedimentos necessários para participação livre e informada dos atingidos, determinando-se:
i) A garantia mínima de implementação dos direitos já previstos no acordo pactuado entre Vale S.A e Estado de Minas Gerais com destinação direta aos atingidos – não reformatio in pejus -, bem como a garantia de manutenção do sistema de governança já estabelecido ;
ii) A possibilidade de incidência dos atingidos na elaboração de aprimoramentos e complementações, aceitando e rejeitando, de forma coletiva, quaisquer cláusulas e/ou partes do acordo, assim como a destinação e repartição dos recursos entre as diversas finalidades;
iii) A manutenção do pagamento do auxílio emergencial às famílias de forma cautelar enquanto durar o procedimento de consulta prévia, livre e informada das comunidades e/ou pelo período ajustado entre as partes, em comum acordo, desde que respeitada a participação efetiva das comunidades atingidas;
iv) O permanente respeito ao princípio da publicidade, seja nos atos judiciais ou administrativos, durante toda a negociação dos termos acordo;
v) A exigência de submissão prévia e aprovação da respectiva lei pela Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, nos termos do art. 167, incisos I e V da Constituição Federal e da lei estadual 23.751/20, bem como demais legislações aplicáveis ao orçamento público, como condicionantes para realização do acordo, devendo prever desde já suas condições e termos que deverão ser obrigatoriamente observados.
b) Que sejam fixados por esta Corte critérios mínimos para o exercício da participação prévia, livre e informada dos atingidos na elaboração do próprio acordo, em atendimento aos preceitos fundamentais inscritos na Constituição Federal de 1988;
c) Não sendo decidida monocraticamente a tutela acautelatória, pede-se o envio ao Plenário do STF, para a apreciação da medida cautelar, com prioridade.”
Enfim, como dito acima, a busca de um acordo com o causador de um desastre ambiental, como o da Vale S.A em Brumadinho, mediado pelo Presidente do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, para se evitar a excessiva judicialização e a falta de efetividade na reparação, é louvável, sendo um precedente importante no país. Deve ser usado como paradigma em casos de grande repercussão ambiental como este.
No entanto, se realmente ocorreu sem uma prévia e efetiva participação das pessoas atingidas ao longo da bacia do rio Paraopeba, a mesa mediadora deve continuar os trabalhos para sanar este equívoco que, no meu entender, viola os próprios princípios assegurados no acordo.
A ausência de previsão de um sistema de governança para as indenizações das famílias afetadas é fator de preocupação, sendo mais um motivo para a continuidade da mesa mediadora. A presença do poder estatal, no caso, a alta corte do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, poderá construir, com a participação dos atingidos, um sistema para resolução dos conflitos e indenizações.
O modelo facultativo da plataforma de indenização simplificada, que recentemente vem sendo adotado no desastre da Samarco pelo Juiz Federal, Dr. Mário de Paula Franco Júnior9, da 12ª Vara Federal da Seção Judiciária da Justiça Federal de Minas Gerais, deveria ser estudado pela mesa mediadora. Com as devidas adaptações para o desastre da Vale S.A., se feito concomitante com os projetos do anexo I.1, I.2 e I.3, implementação e manutenção da assessoria técnica independente e, ainda, garantindo-se a participação efetiva das comunidades afetadas, poderá se construir um sistema de reparação integral capaz de transformar os territórios hoje enormemente impactados.
1 Advogado, MS, sócio diretor do escritório Leonardo Rezende Advogados Associados. Foi Coordenador Jurídico da ATI 39 NACAB em CMD/MG e atualmente é consultor do Centro Alternativo de Formação Popular Rosa Fortini, ATI atuante no desastre da SAMARCO/Mariana.
2 Vide entrevista do presidente do Tribunal de Justiça de Minas Gerais no site https://www.tjmg.jus.br/portal-tjmg/noticias/acordo-historico-fortalece-a-importancia-da-mediacao-8A80BCE576728CBF0177A09530D86AB4.htm#.YC6l6WhKjIV
3 https://www.conjur.com.br/2021-fev-16/sergio-castro-desjudicializacao-advocacia-publica.
4 Artigo intitulado “A AUTOCOMPOSIÇÃO COMO FORMA DE RESOLUÇÃO DE CONFLITOS NO SETOR PÚBLICO”, publicado no volume 3 da citada revista.
5 Vale citar aqui como paradigma brilhante mediação conduzida pela Dra Gisela Potério Santos Saldanha e Dr Paulo César Vicente de Lima, ambos do Ministério Público de Minas Gerais, no caso do licenciamento ambiental da UHE Risoleta Neves (Candonga) bem como o acordo feito no licenciamento ambiental da UHE Barra do Braúna.
6 Neste caso, o programa é de responsabilidade da Fundação Renova criada pelas empresas causadoras do desastre. Recentemente, houve necessidade de intervenção judicial por conta de cortes unilaterais do auxílio financeiro emergencial pela Fundação Renova.
7 ADPF número 790 que teve o seguimento negado pelo relator (vide http://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=460984&tip=UN).
8 https://www.conjur.com.br/2021-fev-11/acordo-reparar-danos-brumadinho-questionado-stf
9 Vide artigo publicado no site https://migalhas.uol.com.br/depeso/339396/reparacao-em-desastres-ambientais-decorrentes-de-barragens
in EcoDebate, ISSN 2446-9394, 03/03/2021
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