Tese traça histórico de políticas de saneamento do Brasil nas duas últimas décadas
Com o objetivo de caracterizar e entender as limitações decisórias da política de saneamento do Brasil nas duas últimas décadas, foi apresentada, na Escola Nacional de Saúde Pública (Ensp/Fiocruz) a tese de doutorado Política de Saneamento no Brasil: atores, interesses e instituições. Este trabalho, desenvolvido em forma de artigos, foi defendido por Ana Cristina Augusto de Sousa no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Saúde Pública da Ensp. De acordo com ela, a ciência política é crucial para o entendimento das dinâmicas setoriais que envolvem as políticas sociais como o saneamento. A tese foi orientada pelo pesquisador do Departamento de Ciências Sociais Nilson do Rosário Costa.
Segundo Ana Cristina, “embora as políticas sociais sejam consideradas um objeto relevante nas áreas técnicas, esse tema ainda não constitui um objeto privilegiado das ciências sociais de uma forma geral”, explicou. Para ela, a política de saneamento não deve ser pensada a partir de uma lógica meramente técnica, baseada na estrutura de financiamento, incentivos ou tecnologia. Ao contrário da maior parte da literatura sobre o assunto, seu estudo entende que a política de saneamento é afetada por atores, interesses e instituições.
O primeiro capítulo da tese identificou, por meio de uma revisão sistemática da literatura nacional, as explicações para o baixo desempenho do setor de saneamento nas duas últimas décadas. O capítulo, publicado na revista Bib, indicou que o subfinanciamento do setor predominou na literatura como a principal explicação para a paralisia decisória que afetou o setor nesse período.
Ana Cristina analisou essa literatura e apontou que a resposta para a paralisia decisória da política nesse período esteve além da crônica escassez de recursos, dos baixos incentivos ou do déficit tecnológico, como sustentavam boa parte dos estudiosos do setor. Para ela, a paralisia pode ser explicada a partir de variáveis essencialmente institucionais.
No período estudado, dois governantes tentaram reformar o setor, diz ela. Para tanto, propuseram marcos regulatórios que alterariam o regime de regulação do saneamento. A literatura estudada por Ana destacou que o marco é o instrumento que garante a segurança jurídica dos investimentos no setor, definindo as ‘regras do jogo’. Na tese, Ana Cristina aprofunda esta visão demonstrando que as propostas de regulação não apenas definiriam as tais regras do jogo como também os possíveis perdedores e ganhadores dele, isto é, do novo regime de regulação.
Ela aponta ainda que quando os custos de uma política atingem determinados grupos, tais grupos reagem lutando para diminuir sua carga ou tentando repassá-los para outros. “No caso do saneamento, os prováveis perdedores se uniram em torno da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA)”, diz Ana Cristina.
A trajetória da FNSA, analisada no segundo capítulo de sua tese, foi publicada na revista Ciência e Saúde Coletiva com o título Ação coletiva e veto em política pública: a trajetória da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA) (1998-2002). Nele, Ana Cristina mapeou e analisou a reação dos potenciais perdedores da principal iniciativa de regulação proposta pelo poder Executivo durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Neste capítulo/artigo, ela identificou os interesses dos grupos que compunham a Frente e reconstituiu sua atuação como instância de veto na arena decisória da política de saneamento desse período. “O objetivo foi mostrar que tal coalizão de interesses do saneamento vetou a reforma liberalizante proposta nos anos de 1990, o que acabou contribuindo junto com os outros fatores para a paralisia decisória do setor nesse período”, alertou.
A novidade desta abordagem, diz Ana Cristina, “é que ela contraria boa parte da literatura revisada, que ignora a ação de uma coalizão interna de interesses e enfatiza a completa subordinação das políticas nacionais aos processos de globalização, atribuindo à influência da agenda neoliberal a causa do desmantelamento das políticas sociais e de infraestrutura no Brasil”. Seu trabalho mostra que, no caso do saneamento, a ação coletiva da coalizão de beneficiários dessa política impediu, no primeiro governo, a aprovação de uma reforma liberalizante do setor e, no segundo, a inclusão de pontos inovadores bastante progressistas na regulação aprovada.
Ana Cristina revelou que o ponto mais intrigante em sua pesquisa ocorreu quando os setores progressistas da Frente assumiram postos-chave no setor de saneamento do governo de Lula, em 2003: “Era preciso explicar por que a proposta do Executivo, elaborada a partir da agenda progressista da Frente, encontrava tantas dificuldades para ser aprovada, uma vez que os principais agentes do veto encontravam-se agora em posição de governo”. Essa pesquisa foi feita para o terceiro capítulo de sua tese, que acabou de ser submetido a uma revista científica. Neste capítulo, Ana analisou o conflito que envolveu a segunda proposta de regulação setorial durante o governo Lula, identificando os atores e os pontos de alto conflito de interesses que protelaram a edição do marco regulatório até 2007.
Com este trabalho, Ana concluiu que tal processo esteve vinculado à ação política dos principais beneficiários do arranjo institucional setorial existente, que provavelmente seriam os mais afetados caso a nova regulação fosse implantada. Ela apontou que “os indivíduos e grupos não são meros expectadores enquanto as novas condições de equilíbrio de poder os favorecem ou os prejudicam. Pelo contrário, eles são atores estratégicos capazes de aproveitar as oportunidades geradas pelas novas condições no sentido de defender e até mesmo melhorar as próprias posições”. No contexto em questão, Ana esclarece que os grupos afetados seriam os atores ligados aos interesses estadualistas que predominam até hoje no setor.
Ela constatou que a predominância de tais interesses no setor foi construída historicamente a partir da instituição do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), durante a década de 1970. Para tanto, ela se utilizou do conceito ‘dependência de trajetória’, segundo o qual a opção inicial por uma política que gere reforços ao longo do tempo fortalece uma trajetória específica, impondo fortes limites para a reversão da escolha original. “Isso adicionou à analise do setor uma variável de caráter estrutural”, diz ela.
Ana explicou também que a instituição do modelo do Planasa para a provisão do saneamento criou condições especiais de inércia institucional que inviabilizaram a reversão da escolha do arranjo original dos anos de 1970. Segundo ela, o Plano teria inaugurado uma trajetória política no setor de saneamento que gerou a dominância de determinados grupos de interesse e modelos de prestação no Brasil, os quais seriam objetivamente afetados em caso de alteração do regime regulatório. Essa configuração, diz ela, “teria imposto sérios limites à tomada de decisão nesta política pública após o fim do Planasa e também explicaria a permanência de determinados aspectos estruturais da política de saneamento nas duas últimas décadas e sua forte resiliência às inovações propostas por dois diferentes governos”.
Por fim, Ana Cristina esclareceu que a análise do conflito de interesses nesses dois contextos mostrou que a aprovação do marco em 2007, embora tenha introduzido importantes avanços no setor, só foi obtida mediante a negociação e a neutralização dos pontos críticos para os grupos dominantes. Isso significou que ela esteve condicionada à manutenção, no essencial, da posição de tais grupos como beneficiários diretos do novo regime de regulação. “Da mesma forma, foi possível perceber que o veto ao projeto do governo FHC só pode ser viabilizado por não afetar de forma central a dominância deles nesse setor”, comentou. Ana fez questão de frisar que “isso não invalidou, no entanto, os avanços consideráveis incluídos na lei a partir da ação persistente da Frente ao longo de todo esse período. Sem a pressão dela, é pouco provável que eles fossem possíveis”, avaliou.
Informe Ensp/Agência Fiocruz de Notícias, publicado pelo EcoDebate, 19/04/2011
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