Gerenciamento de Desastres: É necessário otimização da Defesa Civil no Brasil para proteção da população e meio ambiente, por Luiz Carchedi

Desde que passou a viver de forma gregária, organizado em sociedade, o ser humano defronta-se com os cataclismas da natureza que, em maior ou menor grau, causam devastação, danos e perdas materiais e de vidas. Modernamente, vivendo em complexos aglomerados urbanos e com a crescente industrialização, os países desenvolvidos e em desenvolvimento, vêem-se às voltas com desastres naturais ou tecnológicos, cujos efeitos destrutivos foram potencializados porque o acidente, às vezes, não se restringe tão somente à área imediatamente ao alcance de sua influência, mas tem o poder de atingir até as futuras gerações, na medida em que atuam modificando o meio ambiente.

Conscientes dos incalculáveis prejuízos que esses acidentes provocam, os países mais organizados estudaram e criaram estruturas administrativo-operacionais para a prevenção, enfrentamento e minimização dos resultados de catástrofes naturais e tecnológicas em seus territórios e, não raro, esse aparato se desloca para fora de suas fronteiras para socorrer nações com menores recursos e golpeadas por desastres de grande magnitude.

No final do século passado e no início do atual, estamos testemunhando o nascimento de uma nova e mais virulenta forma de ameaça à humanidade. São os atentados terroristas, como o que atingiu Nova Iorque, em 11 de setembro de 2001, destruindo as torres do World Trade Center, que podem gerar massivas perdas de vida e profundos danos ao meio ambiente, através do emprego de armas portáteis NBC (nucleares, biológicas e químicas). Essa nova forma de desastre tem consumido o tempo de especialistas e pesquisadores na busca de soluções para fazer face aos novos desafios.

O Brasil, infelizmente, está no grupo dos países que pouca importância dá aos problemas dessa ordem e que carecem de uma cultura prevencionista para enfrentamento de emergências de grande complexidade. O último exemplar do relatório decenal-92/02 (World Disaster Report – Foco na Redução dos Riscos) da Cruz Vermelha Internacional, aponta nosso país como “campeão” das Américas, em mortes causadas por desastres naturais. Ficamos a frente também de países como: Afeganistão, Coréia do Norte, Moçambique, Tanzânia e Sudão (Jornal da Tarde-SP, de 17/07/03). Como explicar que um país tão privilegiado pelo Criador, onde praticamente não existem cataclismas naturais, possa ter mais vítimas de catástrofes que países não tão bem aquinhoados e que constantemente sofrem com terremotos, tsunamis, furacões, etc.

Nosso sistema de Defesa Civil é praticamente inexistente, sendo deslocado de Ministério em Ministério, sem conseguir imprimir um modelo eficiente de proteção à população civil. Exemplos, temos todos os anos, destacando-se o grande incêndio florestal em Roraima em 1998 e o desabamento do Osasco Plaza Shopping, em São Paulo, em 1996. Nesse campo de atuação não há espaço para improvisações. Se não houver uma estrutura federal bem equilibrada administrativa e operacional, bem como o desenvolvimento de uma cultura prevencionista, estaremos condenados a ficar lamentando perdas de grande monta de vidas humanas, do meio ambiente e do patrimônio. Portanto, é nessa intenção que apresentamos nosso trabalho.

FRANCESA
Embora os objetivos da Defesa Civil sejam os mesmos em qualquer parte do mundo, a maneira de implementá-la varia de acordo com a cultura e os costumes de cada país. Existem dois modelos dos mais testados na atualidade, o francês e o americano, os quais o artigo vai abordar. Talvez pelo fato do continente europeu ter vivenciado duas grandes guerras, seus países, via de regra, possuem boa estrutura de Defesa Civil. Destacamos a França, que construiu um modelo bastante eficiente, com órgãos permanentes e temporários, obedecendo uma orientação centralizada, amparada por legislação pertinente e recursos humanos e materiais de acordo com as necessidades levantadas por planejamento.

A Defesa Civil está constituída como uma Secretaria, subordinada ao Ministério do Interior. Respalda-se em extenso ordenamento jurídico, do qual destacamos a Lei de 22 de julho de 1987, relativa à organização da Defesa Civil e o Decreto de 31 de julho de 1990, relativo à constituição e organização dos órgãos de Defesa Civil. Administrativamente essa Secretaria é composta por quatro Diretorias que atendem, respectivamente, às áreas de:

· Diretoria de Administração e Modernização – recursos humanos, equipamentos, comunicações e sistemas de informação, recursos financeiros e questões jurídicas;

· Diretoria de Prevenção e de Proteção – prevenção de crises, riscos naturais e tecnológicos, riscos de edificações, planos de proteção e riscos nucleares;

· Diretoria de Serviços de Socorro e de Corpos de Bombeiros – administração dos Corpos de Bombeiros, formação, coordenação dos órgãos de socorro, relações industriais e administração da Escola Nacional de Estudos de Defesa Civil;

· Diretoria de Organização dos Órgãos de Socorro e da Defesa Civil – coordenação operacional, gerenciamento dos recursos aeronáuticos, equipes especializadas em inativação de artefatos explosivos e comando das organizações militares empenhadas na Defesa Civil.

Estrutura
Operacionalmente, a Secretaria de Defesa Civil dispõe de uma estrutura de informação e comunicação, funcionando 24 horas por dia, em três níveis: Nacional – Centro Operacional de Ajuda à Decisão – COAD; Inter-Regional – Centro Inter-Regional de Comunicação de Defesa Civil – CIRCOSC; Departamental – Centro Departamental de Operações de Incêndio e Socorro – CODIS. Além disso, conta permanentemente com os seguintes recursos: 2.720 funcionários civis e militares; 29 aviões; 34 helicópteros; cinco unidades de intervenção; 10 destacamentos de intervenção à catástrofe aerotransportáveis – DICA; 950 veículos. Integrando temporariamente, de acordo com as necessidades, a Defesa Civil conta com: 12.653 Postos de Bombeiros; 231.500 Bombeiros, sendo 200.000 voluntários (7.000 médicos), 8.500 militares, 23.000 profissionais; 5.000 veículos de primeiros socorros; 5.600 caminhões tanques; 3.600 carros de combate a incêndios; 3.875 de outros veículos; 61 Postos Móveis de Primeiros Socorros de nível um – PSM1, que permitem atender 25 vítimas graves; 21 Postos Móveis de Primeiros Socorros de nível dois – PSM2, que permitem atender de urgência 500 vítimas. Na eventualidade de uma catástrofe, o sistema é desencadeado de modo automático por força de planos de contingência nos três níveis: nacional, regional e departamental. Esses planos são uma obrigação legal dos órgãos responsáveis pelo atendimento emergencial, não permitindo dúvidas quanto a quem cabe a direção e o comando na deflagração do atendimento.

Finalizando o sistema francês, temos que destacar um órgão de suma importância para a criação da cultura prevencionista de Defesa Civil que é o Instituto Nacional de Estudos de Defesa Civil – INESC, antiga Escola Nacional de Oficiais de Bombeiros e, a partir de 1994, além de formar os oficiais dos Corpos de Bombeiros Profissionais e Voluntários, também é encarregado da formação dos responsáveis pela Defesa Civil, destacando-se, principalmente, autoridades públicas do Executivo, do Legislativo e do empresariado em geral.

AMERICANA
A Defesa Civil americana difere bastante da sua congênere francesa. Sua estrutura tem início na década de 60 e início de 70 quando seguidos desastres provocados por furacões e terremotos determinaram a criação de um órgão no Ministério da Habitação e Desenvolvimento Urbano que ficou conhecido como FDAA – Administração Federal para Assistência a Desastres. Entretanto, as atividades de gerenciamento nas emergências estavam muito fragmentadas. Com o advento de plantas de geração de energia nuclear e de produtos perigosos, mais de cem órgãos federais, além de programas e políticas estaduais e locais, foram envolvidos em algum aspecto da resposta a desastres, motivando que a Associação Nacional de Governadores solicitasse ao presidente Carter que centralizasse as funções em um órgão federal. Dessa forma, em 1979, criou-se a Agência Federal de Gerenciamento de Emergências – FEMA, que absorveu o FDAA e todos os demais órgãos existentes, assumindo também as responsabilidades de Defesa Civil que lhe foram repassadas pelo Ministério da Defesa. No organograma administrativo norte-americano, a FEMA é um órgão independente que responde diretamente ao presidente. Atualmente, a FEMA emprega diretamente 2.500 pessoas e conta com 5.000 reservistas, administrando 28 Forças – Tarefas, cada qual com 31 técnicos especializados em alguma atividade atinente à prestação de socorro.

Contingência
O sistema americano também prevê a elaboração de planos de contingência, porém sem a obrigatoriedade do modelo francês, recomendando o emprego do Sistema de Comando em Emergência – CIS. Esse sistema de gerenciamento pressupõe que os órgãos responsáveis por emergências de uma comunidade reúnam-se e, de comum acordo, estabeleçam os procedimentos operacionais, elaborem os planos de atuação em pontos sensíveis e, principalmente, nomeiem quem exercerá as funções de comando.

A Prefeitura de Nova Iorque criou, em 1996, a Secretaria de Gerenciamento de Emergências e investiu 25 milhões de dólares, para que esse órgão coordenasse o atendimento de emergências na cidade, mas ele foi incapaz de fazer com que o Corpo de Bombeiros e o Departamento de Polícia nova-iorquinos falassem a mesma língua. As conseqüências foram: ausência de procedimentos e falhas de comunicação, de compartilhamento de informações, de controle da situação e de comando das operações, conforme ficou apurado por uma auditoria externa realizada por uma empresa de consultoria. Os resultados decorrentes do atentado terrorista contra o World Trade Center, em 2001, e do furacão Katrina, recentemente, demonstraram não ser boa a política de deixar exclusivamente aos órgãos operacionais locais a responsabilidade dessas definições.

DEFESA CIVIL BRASILEIRA
A Defesa Civil no Brasil teve seu início em 1942. Originou-se da doutrina militar em tempo de guerra, que se preocupava com a proteção das populações urbanas em território nacional, na eventualidade de sofrerem um ataque aéreo. O serviço recebeu o nome de Defesa Passiva Antiaérea e o modelo seguia o padrão desenvolvido pelos ingleses e os americanos que sofriam bombardeios das forças aéreas alemãs e japonesas.

Com o fim do conflito, o órgão foi extinto em 1946. Anos mais tarde, o Estado Maior das Forças Armadas e a Escola Superior de Guerra elaboram trabalhos, justificando e propondo a criação do Sistema Nacional de Defesa Civil que, por vários motivos, não evoluíram.

Em 1966, no Estado do Rio de Janeiro, ocorrem inundações, deslizamentos de encostas e desabamentos, resultando em 1.200 mortos e 46.000 desabrigados, o que levou o executivo estadual a criar a Comissão Estadual de Defesa Civil, pioneira no Brasil. Na Constituição de 1967, o Governo Federal voltou a demonstrar interesse pelo assunto quando estabeleceu no artigo 8º, item XII, que competia à União organizar a defesa permanente contra calamidades públicas, especialmente no tocante à seca e às inundações.

Em 1969, por meio do Decreto-Lei nº 950, foi instituído no Ministério do Interior, o Fundo Especial para Calamidades Públicas, fixando a dotação de recursos e outras providências. A regulamentação do fundo prevê o atendimento às populações atingidas por calamidades, quando reconhecidas pelo Governo Federal, para aquisição de medicamentos, alimentos, agasalhos e pagamento de transportes, reembolso de despesas com preservação de vidas humanas, efetivadas por entidades públicas ou privadas prestadoras de socorro na área de flagelo. Deste total, 5% são para o treinamento e aperfeiçoamento de pessoal para calamidades.

Em dezembro de 1988, foi organizado o Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC, com o objetivo de planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades (Art. 21, inciso XVIII da Constituição/88), integrando a atuação dos órgãos e entidades de planejamento, coordenação e execução das medidas de assistência às populações atingidas por fatores anormais adversos, assim como de prevenção ou recuperação de danos em situação de emergência ou em estado de calamidade pública.

Atualidade
Por esse breve histórico depreende-se que a filosofia de proteção às populações civis aos eventos catastróficos massivos só existiu em tempo de guerra e, quando foi reativada, já nos fins dos anos 60, a preocupação centrou-se em inundações e, sobretudo, na seca. Esse foi um grande erro de objetivo, pois, tanto as inundações como as secas são eventos periódicos e previsíveis, e a seca, embora seja um flagelo para nossos irmãos nordestinos, não pode ser alinhada como catástrofe, no sentido que a Defesa Civil, no mundo todo, empresta ao termo.

Esses erros conceituais, infelizmente, perduram até os dias de hoje. Nossas políticas no campo da proteção contra eventos de grande magnitude são patéticas, preocupam-se com os efeitos e não com a prevenção. Continuam, de certa forma, a trilhar os caminhos traçados pela estratégia militar dos anos 40.

Até hoje nenhum presidente da República preocupou-se verdadeiramente em dar à Defesa Civil um papel de pólo irradiador de políticas prevencionistas de desastres e de coordenação de medidas operacionais quando, por acaso, um evento extrapola a capacidade de resolução operacional de um município ou estado-membro. A ordem é aguardar que o estado ou o município peça ajuda, o que nem sempre ocorre, por um lado, por divergências políticas pessoais ou partidárias, por outro, por absoluta falta de visão prevencionista, que sem dúvida, não faz parte da cultura do dirigente brasileiro. O máximo que, apressadamente, os governantes estaduais ou municipais, fazem é declarar “estado de calamidade” para terem acesso às verbas especiais e liberdade para fazerem aquisições sem o crivo da lei das licitações.

Exemplos
Essa inapetência organizacional pode ser exemplificada por dois acontecimentos do passado recente em nosso país. O primeiro foi a formidável inundação de Santa Catarina, em 1982, quando 84% das terras firmes daquele Estado ficaram submersas e nenhum plano de enfrentamento às grandes catástrofes ou ação de coordenação foi desenvolvido pelo Governo central. O outro exemplo, mais atual, foi o incêndio florestal no Estado de Roraima, em 1998, onde ficou patente a desorganização dos trabalhos de combate às chamas e a falta de coordenação dos recursos operacionais disponíveis. Só se conseguiu uma certa ordem quando os diversos órgãos envolvidos passaram a ser gerenciados pelo exército e o comando foi entregue a um general, como se combater incêndios fosse uma operação de guerra. Além de termos que assistir aulas de como manejar e gerenciar situações de grande emergência, dadas pelos nossos irmãos argentinos, que para lá foram sem serem sequer solicitados por qualquer autoridade brasileira, de quebra, tivemos que nos envergonhar e assistirmos calados a reprovação da opinião pública mundial pela nossa incapacidade em zelar por nossas reservas florestais.

Na mesma linha de equívocos vêm quase todos os estados-membros. Alguns só possuem Coordenadorias de Defesa Civil no papel. A maioria coloca esse órgão na estrutura administrativa da Secretaria de Segurança Pública e sua competência às suas polícias militares. Poucos, como Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul e Amazonas procuram estabelecer um mínimo de políticas prevencionistas de Defesa Civil, inserindo suas coordenadorias na estrutura organizacional do Corpo de Bombeiros. Embora não seja necessário que a Coordenadoria integre a organização bomberil, tal acontece pela ausência quase absoluta de civis nesse meio. De novo, identificamos no cerne da questão, a doutrina militarista. Não que essa doutrina seja má em sua essência, mas é que não faz parte de sua filosofia de atuação a preparação para o enfrentamento de catástrofes naturais ou provocadas pelo homem.

É necessário promover uma revolução na cultura de Defesa Civil no Brasil, quebrar os paradigmas atuais, enxergar as coisas por um outro ângulo, reformular conceitos preestabelecidos. É preciso, acima de tudo, inovar. O Brasil necessita que o órgão federal, de fato, coordene e controle um Sistema Nacional de Defesa Civil, tanto doutrinária como operacionalmente, e que em caso de calamidade possa mobilizar todos os recursos quer sejam federais, estaduais ou mesmo municipais, para minimizar os efeitos desse evento no que diz respeito à preservação da vida humana, do meio ambiente e do patrimônio.

PROPOSTAS DE MUDANÇAS
Concluindo essa linha de pensamento, acreditamos que as seguintes ações devam ser implementadas pelo Governo Federal, para a consecução de políticas públicas de Defesa Civil que propiciem a universalização da prestação de serviços de emergências na eventualidade de eventos catastróficos:

*Criação de uma Secretaria Especial, com status de ministério, para a Defesa Civil e Emergências
A justificativa para isto é que todos os anos a população brasileira luta para recuperar-se das perdas sofridas pelas inevitáveis enchentes e outros eventuais fenômenos, mesmo neste país abençoado pela ausência de grandes calamidades da natureza. Esse tipo de órgão pode ter que decidir com rapidez e utilizando recursos de vários ministérios, portanto deve estar ligado diretamente ao presidente da República e em nome dele desenvolver suas ações. A atual Secretaria de Defesa Civil, embora possua uma estrutura administrativa, carece de identidade, mostrando-se ineficiente todas as vezes que se faz necessário, principalmente na área operacional. Já transitou por diversos ministérios e atualmente estaciona, sem a devida importância, no Ministério da Integração Nacional.

O objetivo desta Secretaria Especial seria implantar doutrina e operacionalizar um Sistema de Defesa Civil nos moldes modernos, que possa fazer face aos eventos catastróficos naturais e às calamidades derivadas da ação humana, criminosa ou culposa, como os incêndios florestais e vazamentos de fontes de energia nuclear, bem como os acidentes que envolvem transportes de produtos perigosos e ameaçam o meio ambiente, através da poluição, e, atualmente, a preocupação com os efeitos massivos resultantes de atos terroristas com o emprego de armas N.B.C. (nucleares, biológicas e químicas).

Os recursos para a implantação serão baixos haja vista já existir uma estrutura em funcionamento. Somente serão necessários alguns ajustes funcionais.

*Criação da Agência Nacional de Defesa Civil e Emergências
Da mesma forma que outros ministérios, a Secretaria Especial de Defesa Civil e Emergências, também teria uma agência com a finalidade de aglutinar todas as organizações públicas, privadas e voluntárias que de alguma forma interagem com assuntos pertinentes à Defesa Civil.

Sua função seria permitir a constante troca de informações e debates dos problemas que possam atingir de modo calamitoso a sociedade brasileira, funcionando como órgão de assessoramento do secretário na formulação de políticas de Defesa Civil.

Da mesma maneira, os recursos para implantar a agência serão bastante modestos, uma vez que a participação nesse colegiado será do interesse dos atores no campo da prevenção e eles já estão disponíveis.

*Criação da Escola Nacional de Defesa Civil e Emergências
Atualmente, inexiste uma política nacional coordenada sobre Defesa Civil, tanto doutrinária quanto operacionalmente. É imprescindível que nossa classe política se familiarize com essa área em que pouquíssimos políticos podem dizer que agem com desenvoltura. As conseqüências se refletem na população atingida por desastres.

A Escola Nacional daria capacitação técnica gerencial em Defesa Civil às autoridades do poder executivo, formar multiplicadores estaduais em administração operacional de eventos massivos, desenvolver cursos de capacitação em nível estratégico para a classe política e promover e divulgar a pesquisa científica na área de grandes emergências.

Os recursos para a implantação desse centro de excelência deverão ser moderados porque o Governo Federal, atualmente, já dispõe de espaços físicos adequados para implantação da E.N.D.C.E., bem como alguns Corpos de Bombeiros estaduais como: São Paulo, Santa Catarina, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Pernambuco entre outros, possuem escolas que podem abrigar os cursos de capacitação em Defesa Civil regionalmente, minimizando bastante os investimentos no setor.

*Código Federal de Defesa Civil e Emergências
Às autoridades competentes no campo de Defesa Civil falta a ferramenta legal para tornar efetiva a prevenção e o enfrentamento de sinistros de grandes proporções. Lastreada na contra cultura nacional de ser o país do “jeitinho”, a cultura do improviso é levada ao exagero. Por incrível que pareça, não temos, até os dias de hoje, uma norma federal sequer que ampare a segurança coletiva dos milhões de usuários das edificações disseminadas no território nacional, sem as condições adequadas de utilização.

O objetivo deste Código seria: Propor e aprovar um conjunto normativo que contemple a prevenção de sinistros e emergências de qualquer natureza, principalmente, as derivadas dos riscos nucleares, biológicos e químicos, que modernamente têm se constituído nas principais ameaças à coletividade; Impor penalidades exemplares aos ineptos ou irresponsáveis; Estabelecer, entre as inúmeras organizações que interagem em uma calamidade, uma estrutura operacional com definição de coordenação e responsabilidades; Nortear os códigos estaduais de proteção contra desastres e pânico.

Recursos não serão necessários para desenvolver essa ação que contará com a colaboração de inúmeros técnicos especializados de toda nação e será coordenada pela Secretaria Especial de Defesa Civil.

*Centro Nacional de Informações Operacionais de Defesa Civil e Emergências
A Secretaria Especial de Defesa Civil e, por conseqüência, o presidente da República, atualmente, não dispõem de informações dos recursos operacionais disponíveis, para fazerem frente às emergências de qualquer natureza no território nacional. A falta dessas informações causa excessiva demora na tomada de decisões importantes para minimizar os efeitos de calamidades, além de concorrerem para potencializar as perdas de vidas humanas, do meio ambiente e do patrimônio. O incêndio florestal ocorrido em Roraima, em março de 1998, é um dos mais expressivos exemplos do que acontece quando não se têm informações confiáveis e há lentidão na tomada de providências.

A implantação do Centro Nacional de Informações Operacionais de Defesa Civil e Emergências funcionará como uma “sala de situação”, permitindo que o governo central saiba, em tempo real, com quais recursos operacionais conta, em todo território nacional, e faça o acompanhamento das medidas de enfrentamento às ocorrências em curso, possibilitando-lhe atuar de forma pró-ativa naquelas que, pela sua gravidade, possam colocar em risco, parcelas significativas de pessoas, o meio ambiente e o patrimônio. Um objetivo secundário, mas igualmente importante com a implantação do C.N.I.O.D.C.E, é que ele propiciará a formação de um banco de dados nacional de assuntos de Defesa Civil para estudos e pesquisas de todos os interessados que interagem no cenário da proteção e prevenção contra os desastres.

Para a consecução dessa ação haverá necessidade de investimentos moderados que possibilitem a montagem de um centro operacional informatizado, uma rede de comunicação e de transmissão de dados, interligando os centros operacionais de bombeiros e a contratação de pessoal para operacionalização do centro em regime de 24 horas ininterruptas.

*Alterar a Legislação Pertinente aos Corpos de Bombeiros Estaduais
Atualmente, dez corporações de bombeiros restam subordinadas às Polícias Militares estaduais, o que acaba dificultando sua total orientação para os temas de Defesa Civil e emergências. Por outro lado, também por força da legislação constitucional, todas essas corporações permanecem militares em sua essência o que proporciona uma certa ambigüidade na definição de suas missões.
O objetivo seria propor alterações constitucionais que transformem os Corpos de Bombeiros estaduais em organizações de serviço público de natureza civil e os orientem para suas reais missões de proteção à vida, ao meio ambiente e ao patrimônio, bem como o planejamento e coordenação das atividades operacionais de Defesa Civil.

Não serão necessários recursos para desenvolver essa ação, bastando a vontade e a negociação política para viabilizá-la.

Luiz Carchedi, Ex-comandante do Corpo de Bombeiros de São Paulo, especializado em Atendimento Pré-Hospitalar. Técnico de Emergências Médicas, instrutor de Reanimação Cardio-Pulmonar, de Primeiros Socorros e Resgate em Espaços Confinados.

in www.EcoDebate.com.br – 27/09/2006
enviado por Robson Facina